EXTRACTADO DE LA REVISTA ARGENTINA DE DERECHO MUNICIPAL. NRO. 5
Lo republicano es también lo municipal
Por Dr. Osvaldo Losa [1]
“Quien busca grandes cambios y no está dispuesto a correr grandes riesgos se condena a la futilidad”
Lord Clarendon
Introducción a la problemática judicial fundamentalmente local
En su campaña política de 1983 y en cuanto asumió la presidencia de la Nación y propuso sesiones Extraordinarias para generar avances serios en lo democrático integral, Raúl Alfonsín repotenció en su discurso y en su obrar el afianzar la justicia que expresa el Preámbulo de nuestra Constitución. Revalorizó el rol de los jueces y recalcó, en el temario para esas sesiones Extraordinarias esa actitud como idea fuerza. Consecuentemente, remitió como Proyecto de Ley la Jerarquización de la Justicia Municipal de Faltas de la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires como muestra de sus intenciones autonomistas de los gobiernos locales y del valor “justicia”; concebía lo republicano en todos los estamentos gubernativos y propiciaba las autonomías locales.Y es por ello que, en su iniciativajerar quizó mediante expresa normatividad a la Justicia Municipal de Faltas de la Capital Federal creada en 1944 y equiparaba en su proyecto a los Jueces de Faltas porteños en deberes, derechos, remuneraciones, inamovilidad, intangibilidad e incompatibilidades, a los Jueces y Camaristas Nacionales. Fue luego así generada la Ley N° 23.191/85, por cierto, la encargada de concretar esta mutación jurisdiccional que tuvo al Senador De la Rúa y al Diputado Liborio Pupilo como informantes en ambas Cámaras. Además, todo esto fue en línea con la Ley N° 23.187/85 de Colegiación Obligatoria de Abogados porteños que también les quitó a los magistrados de Faltas de la ciudad, la posibilidad de ejercer la profesión procediendo a suspender las matrículas de letrados que poseían. Antes en esa misma línea de actitud propiciadora de realzar la Justicia, nombró una Corte Suprema Nacional de lujo, dio vuelo institucional a la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas y designó al Dr. Ricardo Molinas y abrió el juicio ejemplar a las Juntas militares a través de la Cámara respectiva: es obvio, la justicia se prestigió…no como ahora.
Lamentablemente hace unos años que eso se transformó en todo lo contrario. La Justicia perdió prestigio, comenzó a perder independencia y sentido de realidad alejándose del ciudadano común cuando más alto era el grado del magistrado o del fuero, quedando en mejor posición el juzgador local (juez de Paz, Juez de Faltas provincial o municipal).El bajo nivel de la judicatura deviene entre otros aspectos por el escaso apoyo que recibe de los restantes poderes del Estado, de deficiencias en los planes de estudios de las universidades, de Consejos de la Magistratura politizados o no adecuados al momento que vivimos y a la introducción de políticos en gran cantidad en estos cuerpos colegiados que pretendieron ser técnicos e independientes y cayeron en la bolsa de lo politiqueril con costos inmensos y resultados magros. La idea de mejorar la judicatura se fue desdibujando paulatinamente y se vació de credibilidad por múltiples actitudes o dudosas omisiones. Dejó de ser el contrapeso lógico en la tripartición de funciones y poderes y llega lento a resolver lo que los comunes justiciables pretenden por lo que cae en desprestigio permanente. El Consejo no ha puesto las cosas en su lugar ni en lo referido a la superintendencia, ni en lo que hace a una seria selección de candidatos y menos en lo que a jury de enjuiciamiento se esperaba, carece de credibilidad. Por todo ello, es esperable un rediseño institucional.
Nadie puede objetivamente pensar seriamente que mejoró la Justicia con estos Consejos…a los resultados me remito y también a las crecientes críticas que la doctrina demuestra. Tal vez haya que retomar y restaurar esa institución modificando su estructuración y operatividad y cambiar paradigmas en profundidad para tornar este instituto en un ente eficiente y respetable y hasta creíble…No estamos frente a un problema de presupuesto, sí estamos frente a una anemia que no busca estructuras adecuadas al medio y en el siglo XXI.
No deseo dejar de lado una gran omisión: Aúnno se ha creado “la Policía judicial”, valiosa herramienta funcional; esto es muy lamentable y denota un atraso serio dentro de nuestra organización institucional…[2].
La polarización
Pero deseo referirme ahora a las ambivalencias o grietas que existieron o persisten en nuestro derecho público, en nuestro diario vivir en la sociedad de nuestros días y en la doctrina que fue canalizada en fallos o en normativas en nuestra patria, aunque algunas de ellas sin dudas son universales. Vale un breve repaso sintético a los efectos de esta tarea resumida.
Se sigue debatiendo entre parlamentarismo y presidencialismo, sin embargo, ambos cuentan con aspectos negativos coyunturalmente más notorios (ejemplo España y sus dificultades para conformar gobierno y otros países europeos que suman dificultades por este sistema como ocurre en Bélgica, entre otros). El presidencialismo con facultades amplias para el Jefe del gobierno y una cultura cívica argentina que así consiente el liderazgo unipersonal sumado a que se propicia el populismo como se verifica en varios territorios de Iberoamérica o concentra demasiado poder en el sujeto que ostenta el ejecutivo, todo lo cual suele afectar al conjunto en la gobernanza. Nuestra idiosincrasia ha sostenido siempre el presidencialismo, aun cuando algunas reformas constitucionales o leyes de menor jerarquía han propiciado atemperarlo, incluida la reforma de 1994. La contienda del parlamentarismo frente al presidencialismo, tiene como triunfador a este último sistema que se expande a los Departamentos ejecutivos de todos los gobiernos locales (gobernadores, intendentes, jefe de gobierno porteño).
Federalismo y unitarismo. Son formas organizativas de gobierno que pueden modificarse por imperio de la voluntad política previa reforma constitucional. Encontramos países que mutaron de lo unitario a lo confederal o federal (Ejemplo Brasil y Bélgica entre otros) y viceversa (Colombia). Vale recordar que la organización federativa tiene criterios diversos en su generación en cada nación que lo adopta y otro tanto ocurre con el unitarismo. Este último sistema es más común en Europa.
Si bien contamos constitucional e históricamente en la Argentina con la primera de las formas expresadas y que ello implica básicamente descentralización y autonomías variadas, se aprecia que la falta de una ley de coparticipación federal que por imperio del artículo 75 inc. 2-CN debió plasmarse normativamente y no sucedió aún, nos lleva fácticamente a una cercanía al otro sistema que es el de la unidad de régimen. El federalismo argentino de nacimiento históricamente traumático, tiene dificultades para constituirse integralmente y linda con un unitarismo atemperado, que no fue la idea de los convencionales en 1852/60. La reforma constitucional de 1994, proporcionó un neofederalismo con cuatro niveles de gobierno: Estado Nacional, Provincias, Municipios y Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Pero, la lucha sin armas hoy, continúa, las autonomías locales se enfrentan casi permanentemente con el centrismo nacional por recursos o por avances de la centralidad del Gobierno Estatal soberano cuando éste invade el poder de policía local, a veces con frecuencia y, por ello debe intervenir la Justicia.
Otra polarización que es universal pero ya casi superada, es la de monarquía o república. El devenir histórico hizo que las monarquías fueran desapareciendo o que sean pocas las que contengan poder efectivo en la organización de los Estados aunque esa figura del reinado continúe.
En nuestro país culminado el virreinato como forma de representación del Rey en nuestros territorios, se fue gradualmente adoptando la forma republicana que se consolida en el artículo primero de nuestra Constitución Nacional de 1853.
Por oposición, en la república a diferencia de las monarquías, las funciones clásicas de legislar, ejecutar y juzgar, se dividen en poderes separados y autónomos, mientras que en el reinado todos se unificaban en el monarca que no era elegido por el pueblo y cuya duración era de por vida no debiendo rendir cuentas de su obrar en ningún momento. La forma republicana de gobierno es contundente en la trilogía de funciones que no deben ser absorbidas por ninguno de ellos en desmedro de los otros. La triada hace a la esencia misma de la república junto con la periodicidad en los cargos que ejercen ciertos poderes y la responsabilidad de los funcionarios de gobierno. Sin poderes que se controlen entre sí y se limiten mutuamente, no existe cabalmente una verdadera república y esto es para todos los niveles gubernativos de base constitucional.
Otro debate muy argentino y que parece superado aunque en mi opinión, no definitivamente, es el que protagonizan la autonomía y autarquía.
En efecto, en particular esta polarización tuvo a los municipios como centro de discusión pues durante muchas décadas y pese a la base constitucional que el régimen municipal tiene por imperio del artículo cinco de nuestra Ley Suprema, cierta doctrina administrativista y tributarista, los tipificaron como entes autárquicos y así los consideró también la jurisprudencia de nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación hasta 1989 (caso “Rivademar”).
El término autonomía es preponderantemente político mientras que lo autárquico es de índole administrativo. Autonomía significa autogestión, autonormatividad y autojurisdiccionalidad en todo lo que hace a su marco de incumbencias propiasen el ámbito político en el que se desenvuelve y dentro del territorio que tiene asignado el municipio. Es indispensable la posesión de recursos apropiados para políticas públicas o bien la autarcía como objetivo de máxima. Sin autonomía difícilmente se pueda gestionar y menos aún en las megaciudades. Las demandas sociales y la proximidad van unidas y dentro del sistema republicano y la organización federativa, también se encuentra el principio de subsidiariedad como indiscutido pilarpara acompañar eficientes políticas públicas en sintonía con la modernidad y auge del urbanismo. En la autonomía local reside la mayor representatividad participativa popular y paralelamente la necesidad de fomentar y agiornar una convivencia en paz.
El desafío de luchar contra las desigualdades, la pobreza, el cambio climático y la seguridad integral de los habitantes de los territorios comunales, requiere de fuertes instituciones y claras potestades de quienes gobiernan. No basta reiterar lo viejo con pequeños ajustes de forma, no es suficiente anhelar discursivamente el bienestar general si no se plasma en el adecuado tratamiento de capacidades que permitan un gobernanza atinada. Es poco creíble que con el mismo municipio de fines del siglo XIX y de casi todo el XX, pueda en nuestros días pensarse en desarrollo y buena convivencia. Es imprescindible que las ciudades como polo de progreso y lugar de residencia de cada vez más cuantiosas familias y organizaciones públicas y privadas, se conduzcan con sus propias instituciones y no subordinadas a las que pertenecen a las provincias. De allí que en cada autonomía existe una suerte de “soberanía menor” que, sin desacatar otras jerarquías gubernativas, nodeben constituir el vagón de cola que nada resuelve. Es obvio que las demandas colectivas van en aumento y el espacio en que se generan es el municipio y las ciudades que lo componen. Las facetas comunales difieren de las provinciales y las nacionales y por tal circunstancia los remedios para que la vida mejore está en la capacidad del nivel gubernativo comunal al que debe reconocerse movilidad propia con controles adecuados pero que no se desplacen para cercenar esa mencionada movilidad.
Se constitucionalizó la autonomía y se corrigió conceptualmente la autarquía. Algunas provincias están en falta por no haber adecuado sus leyes supremas al artículo 123-CN como ocurre con Santa Fe y Mendoza, o la provincia de Buenos Aires que no expresó en su reforma de 1994 nada con relación al régimen municipal autonómico o Tucumán que lo hizo mal.
Es de esperar que nuestros Tribunales Superiores provinciales (no todos) que aún parecen no constatar esta mutación del derecho público, comprendan esta faceta institucional y dejen de operar como una suerte de apéndice de los gobiernos provinciales. Este operar judicial en el alto nivel, es preocupante (véase entre otros el fallo dictado por mayoría por la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Buenos Aires in re “Fiscal de Estado c/ Juzgado de Faltas defensa del consumidor nº2 de ciudad de La Plata y autos Vecinos de Manuel B. Gonnet s/ denuncia contra ABSA, conflicto de poderes-artículos 161 inc. 2 y 196 const.Pcial.” 6/11/2019; pésimo ejemplo y digno de estudio hasta en el maltrato discursivo en decisorio que efectúa a la municipalidad de La Plata y el indirecto ataque a los vecinos y su salud comprometida seriamente).
No se debe enfrentar el poder de policía municipal con el provincial, deben armonizarse y, en caso de duda, darle el mejor poder al gobierno de la municipalidad por ser el gobierno de proximidad más natural. En ese contexto, también se debe propiciar lo intermunicipal para que las incumbencias no se desprendan del ayuntamiento en favor de lo estadual lejano. No olvidemos que en las ciudades existe siempre preocupación por el arraigo de sus pobladores y el desarrollo integral con planificación y preservación de lo urbanístico y con preponderancia de lo ambiental zonal. Estos roles específicamente citadinos no están en cabeza de la Nación ni de las provincias cuyos objetivos difieren, son netamente comunales y por ello lo importante que es fomentar lo interdisciplinario en las urbes y su gobernanza. Las Cartas Orgánicas coherentes y precisas, pueden ser el vehículo natural y participativo para que la deseada calidad de vida sea efectiva y no un mero propósito no concretado.
Síntesis de propuesta jurisdiccional
La polarización muy brevemente examinada, tiene por fin remarcar las ambivalencias que el derecho público desarrolló o mantiene aún y en particular el significado de los términos república, federalismo y autonomía que hacen a la idea que propiciamos en lo estructural e institucional para los gobiernos municipales.
Por lo hasta aquí expuesto, consideramos respetuosamente que debe revisarse la estructura de poderes y funciones en los municipios argentinos atendiendo a las características de cada uno de ellos. La separación de poderes es irrenunciable en lo republicano. Debe instalarse una nueva cultura cívica de lo local en particular en lo que hace a las autoridades no municipales que gobiernan Estado nacional y provincias que tienden a invadir competencias de los munícipes y con ello vulnerar incumbencias propias de la localidad en cuestión; no se puede subestimar o no comprender lo local. Muchos pleitos se originan en estos aconteceres que se traducen en conflictos de poderes. El andamiaje federal se alteró sustancialmente con la reforma constitucional de 1994. Esto es innegable como lo es el mayor protagonismo de las ciudades como tales.
Es en términos de ampliar la eficiencia y autonomía local, que propiciamos se conformen más Cartas Orgánicas Municipales que actualmente están cercanas a las 180 en nuestro país, pero ese guarismo es pequeño en atención a las municipalidades que tiene la República Argentina.
Circunscripto al rol jurisdiccional en lo que hace a los poderes comunales, reiteramos nuestra postura en el sentido del respeto a lo republicano y en aras de ello, la concreción ya mencionada de la separación de poderes que implica la conceptualización republicana en todos sus niveles. Consecuentemente, además de los dos clásicos –Ejecutivo y Legislativo que deben remozarse–, debe crearse el otro poder independiente que controle la legalidad, exija y contemple el derecho de las personas a su defensa y a ser oídos, acepte la necesidad de ampliar competencias juzgatorias en base al avance de la modernidad y con criterio de especialización, en particular en temas vinculados a la competencia, consumidor y aspectos tributarios locales. Va de suyo que las faltas o contravenciones debe ser materia propia de estos tribunales como intervenciones en lo que hace a mediación por conflictos entre vecinos con base en el Derecho Contravencional y no con sustento administrativo/recaudatorio. El Derecho Administrativo no debe confundirse en este tópico. La alzada también debe ser municipal y en los supuestos de municipalidades de menor población, por medio de convenios se podrá contar con juzgados y cámaras regionales o jueces itinerantes. En todos los casos serán jueces letrados e inamovibles con incompatibilidad profesional e intangibilidad de sus emolumentos y preponderantemente especializados en normativa y doctrina de Derecho Municipal.
La paz social y el evitar la justicia por mano propia o los abusos que los órganos políticos en ocasiones demuestran (a veces con cierta frecuencia), deben ser controlados por la judicatura de este nivel autónomo de gobierno de base constitucional.
Es obvio que la magnitud de conflictos y competencias que aparecen en lo urbano en avance, amerita la creación o modernización de otros institutos como los tribunales de Cuentas y los Defensores del Pueblos en los ordenamientos normativos comunales a los que debe sumarse una permanente capacitación de los cuadros administrativos en todos los estadios del organigrama de los municipios.
Estos pasos para el mejoramiento de la calidad de vida local, no constituyen utopías, muchos de estos rubros ya existen en algunos municipios del país y en el derecho comparado, pero la adaptación o creación es indispensable para que la descentralización como herramienta positiva del derecho público se materialice y todo sea más eficaz y oportuno en tiempo y espacio. Al menos, vale la pena insistir y pregonar estos valores en el siglo XXI.
Notas
[1] Abogado y Doctor en Derecho y Ciencias Sociales(UBA). Profesor Adjunto Consulto de Derecho Constitucional (UBA). Profesor de Derecho Público Provincial y Municipal en distintas Facultades e Institutos de posgrado. Miembro Correspondiente de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba (Instituto de Federalismo). Experto de Coneau. Publicista. Último libro: “Derecho Público Municipal” con prólogo de Alfonso Santiago, Editorial ÁBACO de Rodolfo Depalma-Bs. As. 2016.
[2] Córdoba sí posee Policía Judicial.